| | | A diez años del IFAI, un balance de cara a una nueva reforma | TYP: Este año el IFAI cumple su décimo aniversario y atraviesa por una coyuntura especial de reformas trascendentales. A una década, ¿cuál sería su balance, qué destacaría en cada periodo y cuál ha sido su impacto en la consolidación de la democracia en México?
PS: Empezaría por esto último. Creo que es importante tomar en cuenta y subrayar que el tema de la transparencia y del derecho al acceso a la información pública primero, posteriormente el tema de datos personales, son temas que pertenecen a la etapa de la consolidación y ya no de la transición democrática. En este sentido son temas post-transición y creo que ese es un dato relevante porque la finalidad de estas agendas es apuntalar a las instituciones en su funcionamiento ya en clave democrática. Esa es una de las grandes virtudes de esta agenda.
Mi balance es positivo en lo general en cuanto a que hemos logrado, al cabo de diez años, construir una constitucionalidad en torno a la política pública de la transparencia y los derechos humanos con la que no contábamos en etapas anteriores; hemos logrado consolidar institutos de garantía de derecho de acceso a la información pública tanto a nivel federal, como a nivel de las entidades federativas –con claroscuros en ellas, pero de manera generalizada en todo el país— y esa es una buena noticia en sí misma.
Han habido momentos clave que tienen que ver con la consolidación de tendencias de las decisiones de los órganos garantes, en concreto del IFAI, hacia una constante ampliación de la agenda de la transparencia y de derechos de acceso a la información pública y que se materializó primero en la reforma constitucional de 2007 y ahora en una nueva reforma constitucional que está en proceso de aprobación legislativa. Creo que éstos dos momentos de reformas constitucionales son muy buenos indicadores de la dirección en la cual ha madurado la agenda, cómo se ha ampliado, tanto por lo que hace al ensanchamiento de la titularidad del derecho, como al reforzamiento de las garantías institucionales para brindarle protección. Creo que desde esa perspectiva en una década ha habido un despliegue legislativo y constitucional que ha ampliado y apuntalado esta agenda de derechos.
TYP: Con respecto a la Reforma 2013. Expertos y activistas consideran que la Reforma en lo general fortalece al IFAI, pero en otros puntos es regresiva, ¿cuáles considera que son los pros y contras de la reforma, qué le faltaría o qué aspecto no se incluyó?
PS: Creo que no hay reformas perfectas, ni tampoco hay reformas definitivas en los distintos temas. Esta es una reforma que tiene la bondad de fortalecer, por un lado, la naturaleza jurídica, tanto del instituto federal como de los institutos estatales de transparencia, y representa un gran avance en dos sentidos: primero, convierte al IFAI ya no sólo en un instituto garante ante la administración pública federal, sino también capaz de ofrecer la garantía de acceso a la información en sede legislativa y judicial; y segundo, amplía la naturaleza de los sujetos obligados, como es el caso de partidos políticos, sindicatos y fideicomisos. En ese sentido no sólo se refuerza la naturaleza jurídica del Instituto, sino que se ensanchan sus facultades, lo cual es sumamente positivo. Creo que ahí tenemos una agenda que claramente se coloca en la vertiente expansiva del derecho y de su garantía, y eso debemos celebrarlo.
Por otro lado, hay algunos temas que van a ser de difícil implementación. A mí en particular no me convence del todo la propuesta de “nacionalización” del tema de la transparencia al permitirle al IFAI conocer sobre recursos de las entidades federativas que están en manos de los institutos estatales. Me parece bien que los institutos estatales puedan solicitar esta intervención del IFAI, pero no me convence que el IFAI tenga facultad de atracción directa de los asuntos, creo que ahí estamos –en esta materia, como en otras— reforzando una tendencia centralista que no es óptima si tomamos en cuenta que nuestro país está construido bajo un diseño federal.
Ahora bien, más allá de este tema, a mi juicio en su conjunto ésta es una reforma que debemos celebrar, que viene a fortalecer la agenda de transparencia y que sienta las bases para una nueva generación de políticas en esta materia.
TYP: Como sabemos, la transparencia y la seguridad nacional se encuentran en tensión. Los mayores cuestionamientos a la Reforma fueron en lo relativo a la seguridad nacional, en su opinión, ¿qué riesgo existe al otorgarle a la Consejería Jurídica de la Presidencia la capacidad para impugnar decisiones del IFAI que podrían poner en entredicho la seguridad nacional?
PS: Diría dos cosas. Lo primero es sobre el concepto de seguridad nacional, el cual es un concepto sumamente vago que requiere de una definición legal muy precisa para que no se convierta en un instrumento de la opacidad. Me parece que el gran reto, de aprobarse la reforma y de asentarse este concepto en el artículo correspondiente –porque no hay que perder de vista que el concepto de seguridad nacional ya está presente en otras disposiciones constitucionales como un concepto que restringe, por ejemplo, la posibilidad de realizar consultas populares sobre ciertas materias o consultas ciudadanas—, será darle a la seguridad nacional un acotamiento legislativo. La definición de lo que debe entenderse por seguridad nacional debería ser muy precisa, muy restrictiva, estar muy acotada y ser muy puntual en la legislación secundaria. Si no se hace una definición legislativa adecuada éste será un término sumamente complejo y litigable que va a terminar siendo acotado o definido en sede jurisdiccional. Creo que los legisladores tienen la enorme responsabilidad de evitar que se judicialice el concepto de la seguridad nacional, y la única manera de hacerlo es llevando a cabo una legislación secundaria muy puntual, precisa y concreta.
Por el otro lado, existe la posibilidad de que el Ejecutivo, en ciertos casos, pueda decidir o controvertir las decisiones del IFAI. Creo que hubiera sido ideal que esa facultad no se contemplara, pero tampoco la veo con la preocupación que algunos analistas han señalado. Me parece que es un mecanismo muy oneroso para el propio Ejecutivo y que además, en caso de utilizarse, lo que haría sería darle mayor visibilidad al asunto y pondría los ojos de la opinión pública en el expediente que se tratara. En ese sentido mi impresión es que será un mecanismo que no podrá ser utilizado de manera discrecional y que tenderá a ser excepcional; es decir, en la práctica va a ser un recurso poco utilizado, no un recurso del que se eche mano con facilidad, insisto, porque puede resultar oneroso para el propio Ejecutivo, ya que generaría mayor visibilidad del tema y contribuiría a aumentar el debate en torno al expediente del caso y no a disminuirlo, como podemos suponer sería el interés del Ejecutivo.
TYP: Digamos que atraería la opinión pública innecesariamente, lejos de ocultar el caso.
PS: Efectivamente, creo que si el Ejecutivo considera que una determinada materia debería ser exceptuada del principio de máxima publicidad no porque se encuentre reservada, sino porque se le clasifica expresamente como de seguridad nacional, generaría una mayor atención por parte de la opinión pública, probablemente va a provocar un debate alrededor del tema y además requerirá, porque así lo establece la Constitución, de un pronunciamiento por parte de la Suprema Corte. En resumen, emplear este recurso generará mayor atención de la opinión pública y, además, siempre cabrá el riesgo de que la Suprema Corte no le otorgue la razón al Ejecutivo.
TYP: Respecto de lo que mencionaba hace un momento acerca de las capacidades expansivas del IFAI, sobre todo en lo relativo a la nueva capacidad del Instituto de intervenir en resoluciones emitidas por las instancias estatales, ¿considera que el IFAI tiene la capacidad para obligar a actores estatales o a nuevos sujetos obligados, como sindicatos o partidos políticos, para que atiendan sus resoluciones?
PS: Este es un tema muy importante, y su resultado dependerá de cuál sea la construcción legislativa en la materia. En este momento todavía estas nuevas facultades no existen, lo que tenemos es una ley federal y leyes estatales en materia de transparencia. La reforma lo que anuncia es un reforzamiento en la naturaleza del IFAI, un mecanismo de integración de su pleno distinto, la creación de una ley general en materia de transparencia que supondría la homologación legislativa en todo el país, y además la Constitución contemplará, de aprobarse, la posibilidad de que el IFAI tenga la capacidad de emitir medidas de apremio. Si todo esto se aprueba y se crea una legislación secundaria adecuada y bien diseñada, que fortalezca todos estos aspectos de la naturaleza jurídica del IFAI, además de lo relativo a sus capacidades sancionatorias, éste tendrá la facultad de hacer esto y más. El problema, o más bien el desafío, es bajar de la Constitución lo que la reforma le incorpora y crear una legislación secundaria que permita al IFAI diseñar e implementar las políticas de transparencia que la Constitución ahora le permitirá impulsar.
| Pero todo está por verse. Creo que va a ser crucial que la legislación secundaria le dote al IFAI de los instrumentos, de los mecanismos y de la capacidad jurídica para poder hacer efectivas estas resoluciones, de lo contrario corremos el riesgo de que la intervención del Instituto se convierta en una suerte de llamado a misa y se debilite.
TYP: Un problema similar surgió cuando se ampliaron las facultades del IFAI hacia la protección de datos personales en poder de particulares. En este caso, el IFAI se enfrentó a una situación de grandes desventajas porque en algunos casos las corporaciones transnacionales y empresariales cuentan con recursos mucho mayores para defenderse ante resoluciones desfavorables. Una de las propuestas era crear un nuevo instituto que se encargara exclusivamente del asunto de los datos personales. Con respecto a lo anterior, ¿cuál considera que sería el acomodo institucional óptimo?, ¿qué ajustes se deben hacer para mitigar estas asimetrías?
PS: Definitivamente creo que el diseño institucional que tenemos actualmente no es óptimo, ese sería mi primer diagnóstico. Creo que la manera en la que se introdujo el tema de datos personales ha generado al IFAI más problemas que beneficios en su propio funcionamiento, y esto ha tenido como efecto inmediato y nocivo que la agenda de datos personales sea tratada como un asunto secundario o menor, cuando en realidad es un derecho de enorme relevancia, de mucha actualidad en el mundo de hoy. Considero que el tema de datos personales y la privacidad debe merecer la mayor atención por parte de los ciudadanos, pero también la mayor garantía por parte del estado. El diseño que tenemos hoy no es adecuado porque el IFAI tiene ya una enorme tarea como garante de la transparencia y del acceso a la información, además que el tema de datos personales no ha sido legislado ni tratado con el cuidado con el que se debe.
En este sentido, definitivamente estaría yo a favor de reconsiderar y replantear cuál es la mejor manera de ofrecerle garantías al tema de datos personales. No estoy seguro de que crear un nuevo organismo especial, exclusivo para esta materia, sea la mejor solución porque temo que estaríamos entrando en una etapa frenética de creación de organismos autónomos, lo cual tampoco es lo mejor para el diseño del estado mexicano en su conjunto. Pero es necesario plantear una estructura institucional que permita que la protección de datos personales tenga el protagonismo, el cuidado y la garantía que merecen no solamente frente a los particulares, sino también los datos personales que maneja el propio estado.
TYP: Volviendo a la Reforma de 2013, uno de sus componentes es la modificación de la estructura orgánica del IFAI en dos aspectos: el primero es la ampliación del número de comisionados de cinco a siete; y el segundo es la creación de un Consejo Consultivo. En su opinión, ¿estos ajustes son necesarios?
PS: Considero que si con la Reforma al IFAI se le van a ampliar las atribuciones y se va a extender el número y la naturaleza de los sujetos obligados –asunto que no hay que perder de vista, pues no sólo será mayor el número de sujetos obligados, sino que serán de naturaleza muy diversa— tiene sentido la ampliación en el número de comisionados del pleno porque indudablemente habrá más trabajo y, por lo tanto, se requerirá más personal para analizar los casos.
Por otro lado, no estoy convencido con el tema de la creación de un Consejo Consultivo porque me parece que una autoridad como el IFAI, al igual que el IFE, son autoridades que funcionan ya de manera colegiada y cuentan con un pleno que tiene la delicada función de deliberar y tomar decisiones, por lo tanto no es necesario crear otra instancia colegiada al interior del organismo. Entiendo este tipo de esquemas en instituciones como la CNDH porque la titularidad es unipersonal y el consejo se convierte en una instancia de apoyo y acompañamiento colegiada, pero en el caso del IFAI la colegialidad ya está establecida en el pleno y la deliberación, por la propia naturaleza de la autoridad, está garantizada.
Ahora bien, un par de temas interesantes sobre la integración del pleno. Me parece justificado y relevante el hecho de que un número de los nuevos comisionados deba tener formación jurídica. Creo que es una decisión adecuada porque esta materia necesita de expertos en derecho; es decir, es apropiado que se incorporen abogadas y abogados porque se trata cada vez de una materia que sin dejar de ser administrativa, está adquiriendo un talante cuasi-jurisdiccional, y en este sentido la formación jurídica va a ser muy relevante al interior del pleno. Al mismo tiempo es una materia que trasciende al derecho, pues demanda una visión multidisciplinaria y requiere la opinión de personas de formaciones diversas a las de los abogados, por ello me parece adecuado que haya un equilibrio en las formaciones profesionales de los integrantes del pleno.
Lo que no me parece adecuado, y entiendo permanecerá sin modificaciones, es que sean los propios comisionados quienes elijan a su Presidente o Presidenta. Creo que esta fórmula ha generado muchos problemas en el propio IFAI y en otros institutos de naturaleza similar, y debería de abandonarse. La designación del titular debería provenir directamente desde las instancias legislativas, en este caso del Senado, y de esta manera se despolitizaría la dinámica interna del pleno.
TYP: Ahondando en esto, ¿está de acuerdo en el cambio de los consejeros o a favor de su renovación?
PS: Estoy familiarizado con los problemas que aquejan al pleno actual del IFAI, lo complicado de su funcionamiento al día de hoy, y el desgaste político de cara a la opinión pública que ha sufrido en los últimos meses. Aún reconociendo que ésta es una situación relevante y preocupante, creo que la autonomía constitucional de estos órganos debería evitar la sustitución anticipada de los miembros de sus cuerpos directivos. Si la Constitución establece una formula de nombramiento, una periodicidad en el cargo y un conjunto de reglas sobre la relación laboral de estas personas con el organismo que integran, debemos respetar lo que la Constitución establece. De lo contrario, la autonomía se vuelve una fórmula meramente retórica porque desde la política se sigue disponiendo de los liderazgos de los órganos autónomos.
Definitivamente creo que es una mala idea la sustitución anticipada de miembros del pleno de organismos con autonomía constitucional; fue una mala idea cuando se hizo en el IFE en 2007-2008, y estoy convencido que no es una buena idea tampoco en el caso del IFAI. Deberíamos dejar que quienes integran estos órganos terminen el mandato para el que fueron nombrados y sean sustituidos por personas con conocimientos de la materia y con vocación pública.
TYP: Finalmente, en un escenario en el que la Reforma sea aprobada, ¿cuál serían los mayores retos del IFAI para el próximo año?, ¿cuál es el panorama del Instituto en el corto y mediano plazo?
PS: Suponiendo que la Reforma sea aprobada y esté acompañada de una buena legislación secundaria –hay que subrayar esta situación pues si no se crea una legislación secundaria y sólo existe una reforma constitucional, el principal reto para el IFAI será operar con una nueva constitucionalidad y una legislación desactualizada, cosa que ya ocurre dado que la legislación federal no se actualizó después de la última reforma constitucional en la materia. Entonces, si no hay una ley secundaria para el IFAI será un reto mayúsculo poder operar porque requiere de instrumentos legales que le permitan llevar a cabo sus tareas.
Entonces, suponiendo que la legislación secundaria también se apruebe, creo que el principal reto del IFAI consistirá en aprender a ejercer sus facultades frente a una colectividad de sujetos obligados de naturaleza política, social y jurídica muy diversa. Creo que el IFAI va a tener que aprender a lidiar con actores muy distintos a los que actualmente son sus sujetos obligados, y lo tendrá que hacer entendiendo las lógicas y las dinámicas de las distintas instancias. Esto será un enorme reto, no será fácil lidiar al mismo tiempo con el legislativo, con sindicatos, con partidos políticos, entre muchos otros. Tendrá que haber un aprendizaje institucional notable.
Otro reto indiscutible será enfrentar una nueva relación institucional con el Ejecutivo a partir de la nueva atribución que le otorga la Reforma reciente, sobre todo en lo respectivo a los casos relacionados con la seguridad nacional.
El último gran reto es lograr la verdadera apropiación de la agenda del derecho a la información por parte de la ciudadanía, entendida en un sentido amplio. El IFAI cuenta ya con una historia, con atributos legales, pero no ha logrado que ésta sea en verdad una agenda propia de la ciudadanía. Es un gran reto para el IFAI lograr que el derecho a la información forme parte de la vida cotidiana de la colectividad mexicana.
| Pedro Salazar Ugarte | rtp__entrevista_es.aspx | /Imagenes_Secciones/Foto%20Salazar.jpg | 1 |